Зигзаги властной вертикали

Девятым валом обрушившаяся в 2005 году на головы электората PR-поддержка реформы местного самоуправления за прошедшие три года фактически сошла на нет. Как показал практический опыт, приблизить власть к народу (а именно это называлось основной целью реформы) оказалось не так-то просто. Реализация Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» № 131-ФЗ по-прежнему тормозится целым рядом организационно-финансовых обстоятельств. Между тем именно с введением в действие 131-го закона ранее связывались надежды облеченных властью лиц на завершение построения эффективно действующей властной вертикали. Вдвойне примечательно, что основную часть ответственности за не вполне действенно работающую вертикаль пришлось взять на себя муниципалам. Теперь же 131-й федеральный закон дал региональным властям формальный повод ужесточить ответственность органов местного самоуправления муниципальных образований (ОМСУ) – вплоть до отзыва глав администраций. Тучи сгущаются - раз… Первой ласточкой подобного ужесточения стала публичная порка, устроенная чуть более месяца назад губернатором региона Михаилом Менем своим подчиненным. Напомним, что манеру поведения руководства «местного самоуправления второго уровня», в результате которой потенциальные инвесторы оказываются не у дел, губернатор назвал «фортелем» и призвал районные власти, наконец, навести порядок на местах. Губернаторского гнева не удалось избежать ни его 1-му заместителю Дмитрию Михееву, ни начальнику областного департамента по работе с муниципальными образованиями Александру Климову. По словам Меня, данное им несколько месяцев назад поручение выработать четкие, объективные критерии оценки положения дел в муниципальных образованиях по сей день не выполнено. Все попытки подчиненных оправдаться губернатор региона резко оборвал, назвав «забалтыванием элементарного вопроса». Однако наиболее примечательным в данном случае оказалось даже не проявление вполне обоснованного недовольства губернатора, а словно бы вскользь брошенная Александром Климовым замечание, согласно которому главы муниципий (и в первую очередь – главы, не справляющиеся со своими обязанностями) должны заменяться по усмотрению регионального руководства. На сидевших в зале муниципалов такие ремарки произвели неизгладимое впечатление. Как многозначительно заметил глава Ильинского района Евгений Смолин, «такие отчеты мы все невольно проецируем на себя». И оказался провидцем. Кадровое ноу-хау На заседании правительства Ивановской области, состоявшемся 19 февраля, областные чиновники заявили о своем твердом намерении исправлять «ошибки избирателей» на местах. Формальным основанием для этого призваны служить утвержденные правительственным постановлением критерии и порядок оценки эффективности деятельности ОМСУ. Особый интерес в данном случае представляет заявленное чиновниками обоснование целей принятия критериев оценки. По словам Александра Климова, в соответствии с Конституцией РФ и 131-ФЗ, органы местного самоуправления могут быть подотчетны только избирателям. Следовательно, избирателям предоставлено формальное право в случае необходимости отзывать главу муниципального образования. Однако подобный подход, согласно уточнению главы профильного департамента, на деле грешит целым рядом противоречий. «Во-первых, каждый конкретный житель Ивановской области, помимо отношения к муниципальному сообществу, является еще и гражданином Российской Федерации и имеет полное право рассчитывать на защиту своих интересов со стороны государства. Во-вторых, наш избиратель должен иметь право на ошибку. Однако норма, заложенная в соответствующей статье 131-го закона, делает процедуру отзыва главы своими избирателям на практике нереализуемой, - заявил Климов. - Кроме того, следует учитывать культуру нашего избирателя, который до бесконечности будет кивать на региональную власть: мол, куда смотрит - но отнюдь не воспользуется своими правами. Анализируя опыт прошлых выборных периодов, можно констатировать очевидные факты, когда недееспособность выборной власти в течение 5 лет приводила к развалу того или иного муниципального образования. При этом формально региональная власть не могла принять меры, а избиратели не хотели в силу своей инертности. В итоге через 5 лет вновь избранная муниципальная власть естественно ходатайствует перед областным бюджетом о дополнительном выделении средств на восстановление порушенного хозяйства. Таким образом разваливать и восстанавливать можно до бесконечности». То есть «еще одним аргументом в пользу участия правительства в оценке эффективности деятельности органов местной власти оказалась высокая дотационность подавляющего большинства муниципий региона». Наконец, по словам Климова, «избранная власть также должна иметь право на ошибку, поскольку понимание «куда попал» часто приходит только в процессе работы, а силы воли признаться в собственной ошибке хватает далеко не всегда». Соответственно, одобренные в целом критерии и порядок оценки эффективности работы глав предположительно должны решить эту «кадровую проблему». Механизм в действии Порядок оценки деятельности ОМСУ строится следующим образом: по окончании календарного года муниципальные образования предоставляют в профильный департамент заполненные таблицы оценки эффективности социально-экономического развития, включающие в себя в общей сложности 77 показателей. Среди них - показатели экономического развития, финансового состояния и социальной сферы. На основе представленных данных по 15 наиболее существенным показателям, определяющим уровень развития муниципий и качество жизни населения, по утвержденной методике определяется рейтинг развития муниципального образования. Оценку работе глав будет выносить соответствующая комиссия, которая предоставляет свое мнение на рассмотрение губернатора региона. Мнение избирателей предполагается учитывать при помощи проводимых дважды в год социологических опросов населения. При этом, как заявил Александр Климов, «неуд.», поставленный комиссией руководству той или иной муниципии, совпадающий с мнением населения и экспертной оценкой руководителей исполнительных органов власти региона, уже является основанием для отзыва главы муниципии. Наибольший шок у муниципалов вызвало уточнение Климова, согласно которому означенное постановление вступает в силу с января 2008 года. Оценить работу органов местной власти в 2007 году (со всеми вытекающими) Климов предлагал уже в апреле, опираясь на предвыборные социологические опросы. Впрочем, губернатор региона внял просьбам глав и все-таки посчитал возможным эти сроки «несколько сдвинуть». Легитимность «опережающего характера» Весьма любопытен тот факт, что у представителей муниципий возражения вызвали лишь отдельные показатели, по которым будет оцениваться их работа. Так, глава Гаврилово-Посадского района Евгений Астафьев, который, согласно ранее звучавшей ремарке губернатора, «заигрался в политику», поставил под сомнение объективность такого критерия, как работа по привлечению инвестиций. По его словам, влияние глав муниципий на экономику становится все меньше. Когда же в 2009 году ведение землей окончательно перейдет на уровень поселений, муниципии и вовсе утратят способность как-либо влиять на обеспечение нормальной работы инвесторов. Однако Михаил Мень жестко парировал этот выпад, заметив, что глав регионов при подведении, скажем, итогов реализации национальных проектов никто в федеральном правительстве не спрашивает, распоряжается ли областная власть землей в городах и районах. Главное в этом случае – достигнутый в целом по области результат, за который ответственен губернатор. Помимо экономических нюансов, возражения у муниципалов вызвал и такой показатель, как «раскрываемость преступлений». По словам главы администрации г. Шуи Александра Маслова, этот критерий целиком и полностью зависит от эффективности работы правоохранительных органов. Впрочем, как заметила заместитель губернатора Ольга Хасбулатова, формулировка и список показателей будут в дальнейшем корректироваться. При этом публично ни один из глав муниципий не высказал сомнений в легитимности решения областного правительства. Казалось бы, в этом вопросе они доверились утверждению Александра Климова, согласно которому «данный законопроект, помимо своей актуальности, соответствует федеральным подходам», хотя и носит «несколько опережающий характер». В частности, по мнению Климова, с высокой степенью вероятности можно говорить о внесении в ближайшее время поправок в 131-й закон, связанных с переходом на одноуровневую организацию местного самоуправления. Суть ее в том, что местное самоуправление будет осуществляться лишь в городских и сельских поселениях. «В этом случае все встает на свои места - перечень показателей, оценки, право губернатора назначать и отзывать глав муниципальных образований», - резюмировал Климов. Михаил Мень также подтвердил подобную возможность, итогом реализации которой может стать «узаконенное» выпадение глав муниципий из выборного процесса. Однако в кулуарах муниципалы рискуют говорить о том, что отзыв выборного главы «сверху» - по решению руководства региона - противоречит действующему федеральному законодательству. Во-первых, ст. 12 Конституции РФ прямо заявляет, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Во-вторых, в 2007 году 131-ФЗ действительно был дополнен статьей об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления. И в ряде регионов подобные критерии уже разработаны и применяются. Однако речь в этом случае идет о системе мотивации и материального поощрения муниципальных образований и должностных лиц, а также о стимуле к совершенствованию местного самоуправления, но никак не об отзыве выборных глав на основании проведенной оценки. Так, Александр Климов в качестве образца для подражания называл опыт Ярославской, Нижегородской, Белгородской областей, Пермского и Краснодарского края. Однако в том же Краснодарском крае, по информации сайта www.yuga.ru, основаниями для отзыва глав могут служить только их противоправные действия, а также их бездействие или решения, которые должны быть подтверждены в судебном порядке. Глава считается отозванным, если число голосов, поданных за отзыв, составляет не менее половины избирателей и превышает число голосов, поданных на выборах «за» при избрании. То есть речь идет о референдуме, законодательная роль которых в постановлении правительства Ивановской области подменяется весьма эфемерными социологическими опросами. Кстати, на необходимость повсеместного внедрения системы оценки эффективности работы муниципальных служащих указывают и представители Генерального департамента Совета Европы по правовым вопросам, но лишь при условии соблюдения принципов Европейской хартии местного самоуправления, куда с недавних пор входит и Россия. Стоит ли уточнять, что смещение выборных глав волею регионального руководства с названными принципами вступает в прямое противоречие. Действенная мера воздействия Таким образом, принятие на уровне субъекта положения об отзыве выборного главы ОМСУ можно было назвать фактом поистине вопиющим. Однако создается ощущение, что принятие соответствующего проекта правительственного постановления прошло в атмосфере конструктивного взаимопонимания и доверия. С одной стороны, закономерная робость глав муниципальных образований вполне объяснима. С другой – областные чиновники по-прежнему упоминают о возможном отзыве глав словно бы между прочим. Тогда как вполне четко цель предлагаемой системы оценки формулируется следующим образом: по словам Александра Климова, она призвана не только выявить слабо развивающиеся муниципальные образования, но и в заслуженно поощрить более развитые районы. Следовательно, главы, впавшие в немилость (то есть не справившиеся со своими обязанностями), могут быть поставлены перед фактом урезания и без того скудных бюджетов подведомственных им муниципий. При этом сама возможность выдачи своего рода «черной метки» в виде «неуда» за работу от региональных властей будет выполнять функцию психологического прессинга, который в сочетании с дамокловым мечом бюджета может оказаться не менее эффективной мерой воздействия на глав муниципальных образований, чем их отзыв. А там, глядишь, и федеральные нововведения, связанные с назначением руководителей муниципий, подоспеют. При этом закономерно возникающий вопрос - могут ли субъективные предчувствия федеральных законодательных изменений являться основанием для нарушения пока действующего законодательства, - по всей видимости, следует отнести к разряду риторических. Роман Фонинский (foninsky@chastnik.ru)
27 Февраля 2008, 19:13 +37

Оставить комментарий

В комментариях запрещается использовать нецензурные выражения, оскорблять честь и достоинство кого бы то ни было. Главное требование: соблюдение действующего законодательства. Администрация оставляет за собой право, по своему усмотрению, удалять комментарии, в которых использованы гиперссылки на сторонние интернет-ресурсы. Не допускается размещать в комментариях рекламу товаров и услуг. Рекомендуется максимально лаконично излагать свои мысли. Администрация оставляет за собой право модерировать сообщения

Loading...